胡敏：国家行政学院出版社社长/研究员
学员们好！今天，我们围绕推进中国式现代化进程的重要规划展开交流，重点深入学习习近平总书记关于谋划好“十五五”规划的重要讲话精神。
2025年是“十四五”规划收官之年。去年中央经济工作会议上，习近平总书记明确指出，要做好全年经济工作，确保“十四五”圆满收官。同时，2025年也是“十五五”规划的谋划之年。“十四五”作为全面建设社会主义现代化国家新征程上的首个五年规划（2021-2025年），其实施期间虽历经世纪疫情冲击、全球经济衰退、美西方遏制打压、国际地缘政治冲突等多重考验，但在党中央坚强领导下，我们成功应对危机挑战，经济社会发展取得显著成就，“十四五”规划实施取得重大进展。去年召开的党的二十届三中全会和中央经济工作会议，已对“十四五”规划实施总结评估作出明确要求，强调要全面总结目标任务完成情况，推动主要目标指标、重大战略任务、重大工程项目取得丰硕成果，针对滞后领域加大工作力度，确保高质量完成“十四五”规划目标任务，为科学编制和实施“十五五”规划奠定坚实基础。
今年4月30日，习近平总书记赴上海考察调研期间，主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会并发表重要讲话。总书记强调，今年既是“十四五”收官之年，要在落实既定目标任务的同时，适应形势变化、把握战略重点，科学谋划“十五五”经济社会发展。此次座谈会上，总书记对编制“十五五”规划需把握的时代背景、国内外环境及必须抓好的重大任务、基本原则提出新的更高要求。
5月中旬，习近平总书记对“十五五”规划编制工作作出重要指示，强调科学制定和接续实施五年规划，是党治国理政的重要经验，也是中国特色社会主义的政治优势。他指出，编制实施“十五五”规划对全面落实党的二十大战略部署、推进中国式现代化具有重大意义，要求坚持科学决策、民主决策、依法决策，将顶层设计与问计于民统一起来，加强调研论证，广泛凝聚共识，通过多种形式听取群众和社会各界意见建议，充分吸收基层实践经验，注重目标任务与政策举措的系统性、整体性、协调性，高质量完成规划编制工作。仅4月至5月间，总书记已在重要调研和指示中多次对“十五五”规划编制作出部署，充分彰显党中央对这项工作的战略重视。
目前，相关部门正按照党中央要求，组织起草“十五五”规划建议。根据习近平总书记重要指示精神和规划建议起草安排，正通过多种形式征求干部群众、专家学者意见建议。按照多年来五年规划编制的惯例，经上下反复沟通完善后，最终将由党的全会审议通过规划建议，次年提交全国两会批准实施。
下面，我结合学习领会习近平总书记关于“十五五”规划编制重要讲话精神，围绕三个方面的问题展开交流，旨在深化对“十五五”规划重大意义、思想内涵、战略部署及实践要求的理解，并结合“十四五”规划实施经验，与大家分享体会。这三个问题是：一、充分认识五年规划在党治国理政中的重要作用；二、准确把握“十五五”时期的阶段性要求，合理确定目标任务与思路举措；三、坚持科学民主依法决策，高质量完成规划编制工作。其中，第一个问题聚焦五年规划的时代价值，第二个问题紧扣“十五五”发展的战略重点，第三个问题着力于编制工作的方法论。
一、充分认识五年规划在党治国理政中的重要作用
习近平总书记指出，科学制定和接续实施五年规划，是党治国理政的重要经验，也是中国特色社会主义的政治优势。如何理解这一重要论断？我们需要从历史脉络、实践逻辑和制度优势三个维度深入把握。
新中国成立以来，从1953年第一个五年计划（“一五”）到2021年开启的“十四五”规划，我国已连续实施十四个五年规划（计划），时间跨度70余年。这十四个规划（计划）的实施，与不同历史阶段的发展任务深度契合，生动展现了我们党领导经济社会发展的实践探索，也充分彰显了中国特色社会主义制度的显著优势。
（一）历史脉络：三个阶段见证发展跨越
从历史进程看，十四个五年规划（计划）可分为三个阶段，每个阶段都对应特定的发展主题，推动国家发展实现历史性跨越。
第一阶段：“一五”至“五五”（1953-1980年）——奠定制度基础与工业根基
这一时期涵盖社会主义革命和建设时期（含改革开放前）。新中国成立初期，面对“一穷二白”的国情，党领导人民创造性地借鉴苏联经验，建立起计划经济体制下的五年计划体系。“一五”时期，在苏联援助下建成156项重大工程，快速建立起独立完整的工业体系和国民经济体系；“二五”至“四五”期间，尽管经历“大跃进”“三年自然灾害”等波折，但仍通过大规模建设推动了工业化进程；“五五”时期，毛泽东、周恩来等领导人提出“四个现代化”目标，为后续发展埋下战略伏笔。这一阶段虽受计划经济体制局限，但通过五个五年计划的持续推进，我国建立了独立的工业体系和国民经济体系，为改革开放和社会主义现代化建设奠定了坚实的物质基础与制度基础。
第二阶段：“六五”至“十二五”（1981-2015年）——实现体制转型与融入全球
改革开放后，五年计划（规划）随着经济体制改革不断深化。从“六五”到“十五”（2001-2005年），计划名称从“国民经济计划”扩展为“国民经济和社会发展计划”，逐步突破单一经济指标限制；“十一五”（2006-2010年）起，“计划”正式更名为“规划”，标志着从指令性计划向战略性、指导性规划的转变。这一阶段，我国成功实现从计划经济向社会主义市场经济的体制转型，通过“引进来”与“走出去”相结合，深度融入经济全球化进程。特别是2001年加入世界贸易组织后，经济总量大幅提升：2005年“十五”结束时，我国GDP跃居世界第四位；2010年“十一五”结束时，进一步升至世界第二位。“六五”至“十二五”的七个规划（计划），推动我国实现了从解决温饱到总体小康、再到全面建成小康社会的历史性跨越，为全面建设社会主义现代化国家积累了雄厚基础。
第三阶段：“十三五”至“十四五”（2016-2025年）——引领高质量发展与现代化征程
中国特色社会主义进入新时代后，“十三五”（2016-2020年）和“十四五”（2021-2025年）规划聚焦高质量发展主题。“十三五”时期，面对世界百年未有之大变局加速演进、中美经贸摩擦加剧、新冠疫情严重冲击等挑战，党中央提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，推动发展方式从要素驱动向创新驱动转变，全面建成小康社会目标如期实现。“十四五”作为开启全面建设社会主义现代化国家新征程的首个五年规划，立足“两个大局”（中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局），统筹发展和安全，深化供给侧结构性改革，加快构建新发展格局，为实现第二个百年奋斗目标奠定了坚实基础。这一阶段的两个规划，标志着我国发展从“富起来”迈向“强起来”的关键跃升。
（二）实践逻辑：治国理政的重要方式
从实践层面看，中长期规划指导经济社会发展，已成为党治国理政的重要方式，集中体现在以下三个维度：
1. 推进中国式现代化的接力载体
十四个五年规划（计划）虽历经不同历史阶段，但始终保持战略连续性。从新中国成立初期提出“四个现代化”目标，到改革开放后确立“三步走”战略，再到新时代“两步走”战略安排，每个五年规划都是现代化进程中的关键一步。“一五”奠定工业基础，“六五”开启改革开放，“十三五”全面建成小康社会，“十四五”开启现代化新征程——正是通过五年规划的接力实施，中国式现代化进程得以稳步推进。
2. 党领导经济社会发展的有效机制
我国已形成“党中央全会提建议—国务院编纲要—全国人大审批准”的规划编制实施制度。这一制度将党的主张通过法定程序转化为国家意志，确保党中央决策部署有效落地。从早期侧重经济发展的计划，到如今覆盖“五位一体”总体布局的规划；从“七五”计划增加体制改革内容，到“十五”以来以重大工程（如“一五”156项工程、“十三五”165项工程、“十四五”102项工程）为抓手——五年规划的编制实施，既体现了党的领导核心作用，又通过制度设计将各方力量凝聚到发展大局上。
3. 提升治理效能的关键举措
五年规划的演进，本身是国家治理体系和治理能力现代化的缩影。从“十一五”开始，规划编制更加注重规范性、科学性和民主性：统筹国内国际两个大局分析形势，坚持目标导向与问题导向相统一，贯通中长期目标与短期任务，协调全面规划与重点突破，融合战略性与操作性——这些经验积累，使五年规划的前瞻性、科学性、有效性显著提升，成为国家治理现代化的重要标志。
（三）经验启示：成功的“发展密码”
从经验启示来看，编制规划的科学性与实施的有效性，是国家发展规划发挥战略导向作用的关键所在，也是我国经济实力、科技实力、综合国力持续提升的“成功密码”。从“一五”到“十四五”的实践特别是改革开放以来的探索，我国五年规划编制实施逐步形成了五个方面的鲜明特征，体现了规划工作的科学规律与实践智慧。
其一，坚持统筹国内国际两个大局。 自“十一五”规划以来，五年规划的编制始终立足国情、放眼全球，既深入分析国内经济社会发展的阶段性特征与内在要求，又系统研判国际环境变化带来的机遇与挑战，在内外联动中把握发展主动权，确保规划目标与国内外发展大势同频共振。
其二，坚持目标导向与问题导向相统一。 五年规划具有明确的规划期属性，需立足阶段性部署要求，深入研判发展形势，精准把握经济运行中的突出问题；通过聚焦各阶段经济社会发展亟需解决的关键问题，明确破解路径与方法，针对性补短板、堵漏洞、强弱项，以此推动社会可持续发展。
其三，坚持中长期目标与短期目标相贯通。 五年规划作为接续推进现代化进程的“接力棒”，注重将五年期目标任务与中国式现代化的长远目标有机衔接，在主要目标设定、重点任务部署、政策举措设计上强化协同性，以阶段性目标的实现支撑现代化战略的持续推进。
4. 坚持全面规划与突出重点相协调。
从“一五”至“十五”规划，受发展阶段限制，规划内容更多聚焦经济建设领域；随着“十五”“十一五”后发展格局的拓展，特别是“十三五”“十四五”时期，规划已实现“五位一体”总体布局的全覆盖，统筹经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域，注重各领域间的协同联动。同时，立足阶段性发展特征，突出薄弱环节与关键领域，通过提出重大举措、实施重点工程，集中力量攻克发展难题。
5. 坚持战略性部署与操作性落实相融合。
五年规划既注重战略性引领，又强化落地实施的可操作性：通过分领域设定阶段性具体目标、分解重点任务、明确责任主体，确保规划内容可执行、可评估、可落地，实现战略规划的“顶层设计”与实践层面的“末端落实”有机统一。
从“一五”到“十四五”的70余年实践表明，五年规划编制实施的上述五个方面特征，既是党领导经济社会发展经验的深刻总结，也是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要体现，为我国经济社会持续健康发展提供了坚实保障。
习近平总书记指出，从第一个五年计划到第十四个五年规划，一以贯之的主题是把我国建设成为社会主义现代化国家。十四个五年规划的科学编制与接续实施，具有多重重大意义：
见证中国共产党领导的中国式现代化进程，记录新中国从一穷二白发展为世界第二大经济体的辉煌历程；
记载中国共产党带领中国人民独立自主、艰苦奋斗、开拓进取，探索并开创中国特色社会主义道路的艰辛实践；
书写中国人民在现代化探索中创造的 “经济快速发展” 与 “社会长期稳定” 两大世所罕见的奇迹，以及中华民族从站起来、富起来到强起来的伟大跨越。
将第一个五年计划至第十四个五年规划按时间脉络梳理，可清晰看到我国 70 余年发展的翻天覆地变化 —— 从一穷二白逐步迈向世界东方民族发展的新高度。
同时，五年规划的编制与实施，也是国际社会观察和理解 “中国之治” 的重要窗口。我国通过五年规划形成鲜明的国家发展规划体系特色，不仅将制度优势切实转化为治理效能，更为其他国家（尤其是发展中国家）提供了推进现代化进程的行动参考。从一定意义上说，我国的五年规划体系为全球国家治理范式创新贡献了中国智慧与中国经验。
从历史维度看，国家规划在世界经济发展中有着不同实践：
苏联在建设社会主义初期实行计划经济，列宁通过新经济政策以国家规划推动社会主义发展；
西方资本主义国家最初推行自由市场经济，20 世纪 30 年代经济大萧条后，逐步通过国家干预纠正市场失灵，二战后德国 “社会市场经济”、日本政府与市场协同作用等实践，以及罗斯福新政，均体现了规划的阶段性作用；
进入新世纪，我国一以贯之通过规划推进经济社会发展的模式，得到国际社会广泛认可，有外国学者评价 “中国建立了当代最具魄力的规划体制”，认为中国长期规划值得西方学习。国际学界与政界普遍认为，“坚持编制实施发展规划、一届接着一届干、一以贯之谋发展” 是中国经济持续成长的重要密码，成为全球研究的经典案例。目前，已有多个国家借鉴中国经验制定中长期发展规划，我国相关机构也为部分国家提供规划编制咨询支持。
习近平总书记深刻指出，科学编制并有效实施国家发展规划，有利于保持国家战略的连续性与稳定性，集中力量办大事，确保 “一张蓝图绘到底”，对充分发挥中国特色社会主义制度优势、以中国式现代化推进强国建设与民族复兴伟业具有重大而深远的历史意义。
总结十四个五年规划实施的成就，需深刻理解其作为党治国理政重要方式、彰显中国特色社会主义制度政治优势的核心价值。实践证明，系统梳理并深化对五年规划作用的认识，从理论与实践层面开展深入研究，能为未来推进第二个百年奋斗目标、更好发挥国家规划引领作用提供支撑，使规划成为全面推进中国式现代化的重要载体与治理方式。
二、准确把握 “十五五” 时期的阶段性要求，合理确定目标任务和思路举措
2025 年是 “十四五” 规划收官之年，半年后将在党的全会上为 “十五五” 规划《纲要》提出建设性意见。如何科学编制 “十五五” 规划？需按照习近平总书记要求，准确把握阶段性要求，合理确定目标任务，明确思路举措。
习近平总书记强调，编制好、实施好 “十五五” 规划，对全面落实党的二十大战略目标、推进中国式现代化意义重大。当前 “十四五” 规划进入收官阶段，谋划 “十五五” 规划必须适应形势变化、把握战略重点，具体需做到：
着眼强国建设与民族复兴伟业，紧扣 “基本实现社会主义现代化” 总目标；
分领域合理确定目标任务与思路举措，统筹谋划关键领域，把握推进节奏与进度；
巩固拓展优势领域，突破瓶颈堵点，补齐短板弱项，提升发展质量效益，确保各领域目标与整体目标取向一致。
上述要求结合了总书记 2025 年 4 月 30 日在上海关于 “十五五” 规划编制的重要讲话精神，以及 5 月中旬在相关批示中对科学编制规划的进一步要求。理解这一要求，可从以下三方面展开：
（一）明确 “十五五” 时期的时间坐标与核心定位
“十五五” 规划建议稿将在 2025 年党的全会上审议，《纲要》拟于 2026 年出台，实施期为 2026-2030 年。这一时期具有关键承上启下作用：
从发展目标看，党的二十大部署 “到 2035 年基本实现社会主义现代化”，“十五五” 与 “十六五” 两个五年规划共同构成 2025-2035 年十年奋斗期，“十五五” 需为 2035 年目标奠定基础；
从改革任务看，党的二十届三中全会紧扣中国式现代化部署全面深化改革，明确 “到 2029 年（新中国成立 80 周年）基本完成 368 项改革任务”“到 2035 年全面建成高水平社会主义市场经济体制”，“十五五” 时期正是改革攻坚的关键阶段。
此外，“十五五” 时期还需衔接重大时间节点：2027 年党的二十一大将召开，规划需既落实党的二十大目标，又为衔接党的二十一大战略目标预留空间；2029 年需完成二十届三中全会部署的改革任务，确保改革与发展协同推进。
（二）把握 “十五五” 时期的国内外形势
1. 国际形势
当前世界百年未有之大变局加速演进，局部冲突与动荡频发，全球性问题加剧，外部打压遏制持续升级，2025 年中美关税博弈深化，世界政治经济格局变化复杂。我国发展处于 “战略机遇与风险挑战并存、不确定难预料因素增多” 的时期，“黑天鹅”“灰犀牛” 事件风险始终存在，外部环境的不确定性、不稳定性要求规划编制需要未雨绸缪，做好应对复杂考验的准备。
2. 国内形势
我国推动高质量发展仍面临突出问题，核心是发展不平衡不充分，具体表现为：
内需不足，扩大内需成为战略基点；
市场主体活力、市场体系健全度有待提升，政府与市场关系需进一步理顺；
科技创新能力不适应高质量发展需求，产业体系 “大而不强、全而不精”，关键核心技术受制于人的状况未根本改变；
农业基础不稳固，城乡区域发展与收入分配差距较大，民生保障、生态环境保护存在短板。
3.科技革命变量
新一轮科技革命与产业变革深入发展，第四次科技革命呈现 “向极宏观拓展、向极微观深入、向极端条件迈进、向极综合交叉发力” 的特征，人工智能、量子技术、生物技术等前沿技术密集涌现，引发链式变革。同时，科技革命与大国博弈交织，高技术领域成为国际竞争主战场，我国原始创新能力薄弱、顶尖科技人才不足的短板凸显，抢占科技竞争与发展制高点成为迫切任务。
（三）科学确定 “十五五” 规划的目标与举措
1. 目标设定的衔接与升级
“十四五” 规划提出 “经济发展取得新成效、改革开放迈出新步伐、社会文明程度得到新提高、生态文明建设实现新进步、民生福祉达到新水平、国家治理效能得到新提升” 的 “六个新” 目标，目前已取得显著成效。“十五五” 目标需在 “六个新” 基础上升级，更突出务实性、重点性与战略性，结合国内外形势与科技变革趋势，设定定性与定量结合的目标体系。
从历史经验看，我国五年规划目标分为预期性指标与约束性指标（约束性指标为必须实现的目标）：“十三五” 规划设经济发展、创新驱动、民生福祉、资源环境 4 类指标，共 25 项；“十四五” 规划新增 “安全保障” 类指标，将 “资源环境” 调整为 “绿色生态”，指标数量适度精简但针对性更强。
“十五五” 规划需延续这一框架，重点关注以下领域指标：
经济发展：合理设定 GDP 年均增速（需保持 4%-5% 以确保 2035 年目标实现，4% 为底线，低于则可能影响现代化进程或陷入中等收入陷阱）、全员劳动生产率、常住人口城镇化率（当前已超 67%，需持续推进城乡融合）；
创新驱动：提升研发经费（R&D）投入强度（2024 年已达 2.68%，需进一步提高，尤其加大基础研究投入）、数字经济占比；
民生福祉：提高居民人均可支配收入、降低城镇调查失业率、提升劳动年龄人口平均受教育程度、扩大基本养老保险参保率、优化公共服务（医疗、教育、养老等）、提高人均预期寿命；
绿色生态：明确单位 GDP 能耗降低、单位 GDP 二氧化碳排放降低目标，落实 “双碳” 战略（2030 年碳达峰后稳中有降）；
安全保障：巩固粮食综合生产能力（2024 年总产量超 7.06 亿吨，需稳步提升）、能源综合生产能力（2024 年一次能源产量超 49.8 亿吨标准煤，需持续保障）。
2. 思路举措的核心方向
按照习近平总书记 “一个领域一个领域确定举措” 的要求，参考 “十四五” 规划 “12 个领域、54 项措施、102 项重大工程” 的框架，“十五五” 规划需突出 “质量效益” 与 “结构优化”，重点把握三大方向：
坚守战略定力：坚定不移办好自己的事，多措并举稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，稳住经济基本盘，应对外部环境不确定性；
扩大高水平开放：在百年变局背景下保持开放姿态，以开放促改革、促发展；
全面推动高质量发展：贯彻新发展理念（系统回答发展目的、动力、方式、路径等问题），将高质量发展贯穿经济、社会、文化、生态文明、党的建设、国家治理等各领域，落实 “高质量发展是全面建设社会主义现代化国家首要任务” 的要求。
第二，需加快构建新发展格局。“十四五” 时期，我们将构建新发展格局作为重大战略决策并深入推进。在未来五年的发展新形势下，仍要进一步夯实这一格局。
从国内发展视角出发，应以扩大内需为战略基点，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，加快培育完整内需体系，畅通国内经济大循环，促进国内国际双循环，提升资源配置效率，纵深推进全国统一大市场建设。同时，要坚定不移地推进更高水平对外开放，积极参与全球经济治理体系变革，持续深入开拓。深入理解总书记提出的 “坚定不移做好自己的事情”，在经济层面体现为进一步形成强大国内市场。在国际经济竞争日益激烈的背景下，市场已成为最为稀缺的资源。我国拥有 14 亿人口，4 亿中等收入群体，人均国内生产总值已达 1.3 万亿美元。尽管尚未达到发达国家水平，但从我国未来经济发展潜力看，超大规模的国内市场，作为全球最大且最具潜力的消费市场，具有巨大增长空间，这是我国显著的市场优势。改革开放以来，我国遭遇诸多外部风险冲击，却总能化险为夷，关键在于坚定不移地办好自己的事情，将发展立足点置于国内，始终坚持把扩大内需作为战略基点。如今，畅通国内大循环、促进国内国际双循环，核心在于形成强大国内市场。
前些年，我国注重全面推进供给侧结构性改革。当前，不仅要持续深化供给侧结构性改革，还需更加关注需求侧改革。要打通堵点、补齐短板，贯通生产、分配、流通、消费各环节，切实形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，全面提升国民经济体系整体效能，畅通国内大循环。
立足扩大内需这一战略基点，一方面要夯实消费需求，进一步提升传统消费，培育新型消费，增加公共消费；另一方面要拓展投资需求，加快补齐基础设施短板，振兴城市建设，巩固城市与农村的基础设施建设。同时，要推进创新，加快新型基础设施建设，构建系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系，系统性布局新型基础设施，加速第五代、第六代移动通信，工业互联网，大数据中心等建设。此外，新型城镇化、交通水利重大工程建设，仍是 “十四五” 期间需加快推进的基础工程，以此形成一批强基础、增功能、利长远的基础设施保障。
总书记强调的另一个战略重点，是因势利导地调整优化经济布局。要进一步实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略。特别是沿海地区，近年来总书记多次强调经济大省要 “挑大梁”。目前，山东、江苏、广东、福建等沿海经济大省，其 GDP 总量占全国的 30% - 40%，在高科技重点项目、消费水平等方面也基本维持这一占比。在新一轮国际竞争及 “十五五” 规划的重大工程项目中，沿海经济大省应发挥关键作用。
此外，要实施好乡村全面振兴战略，将巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村全面振兴有序衔接，完善新型城镇化战略，实施城市更新工程，统筹城市规划、建设与管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展，推进以县城为重要载体的城镇化建设。因此，在新一轮发展进程中，科学编制 “十五五” 规划时，需因地制宜、因势利导，对经济布局、空间布局、土地布局、城市布局、乡村发展布局进行调整优化。需要强调的是，“十四五” 时期我们已取得显著成就，当前要进一步优化调整，加快资源有效配置。
总书记还着重指出，要更加注重统筹发展和安全，通盘考虑内外部风险挑战，健全国家安全体系，增强维护安全能力，以高效能治理促进高质量发展，推动高质量发展与高水平安全良性互动，以新安全格局保障新发展格局。除经济层面的粮食安全、能源安全外，网络安全、文化安全、社会安全、科技安全、金融安全，包括海外利益安全、生物安全等，尤其是人工智能快速发展带来的人工智能安全、数据安全，都给我国发展带来新挑战。一方面，我们要顺应新技术革命发展趋势；另一方面，需充分认识到人工智能可能对未来经济社会发展产生的重大冲击，未雨绸缪，把握战略主动权。在科学编制 “十五五” 规划时，要充分认识到我国在安全领域正处于矛盾和风险的易发期，各类可预见与难以预见的风险因素显著增多。因此，要增强安全意识与风险意识，树立底线思维，在规划布局中充分预估困难，深入思考风险，全面布局涉及公共安全、国家安全，实现总体国家安全观领域的政策举措，注重堵漏洞、强弱项，下好先手棋、打好主动仗，防范各类风险挑战，特别是数据风险。未来，国家治理体系和治理能力现代化的重要体现之一，是实现人工智能治理的现代化，既要抓住数字化、智能化、绿色化发展机遇，又要守住技术发展的风险底线，确保规划具有前瞻性与科学性。总书记强调，要把握阶段性要求，分领域合理确定发展目标，抓住重点，适应形势变化。
第二，要统筹谋划，抓住关键性、决定性因素，把握好节奏和进度。总书记指出，“十四五” 时期必须将因地制宜发展新质生产力置于更加突出的战略位置，以科技创新为引领，以实体经济为根基，全面推进传统产业转型升级，积极发展新兴产业，超前布局未来产业，加快建设现代化产业体系。新质生产力是 “十五五” 规划中需重点把握的关键、决定性因素，关乎我国在未来能否把握新一轮科技革命机遇，赢得中国发展的主动权与战略制高点，是影响未来发展的最大变量。自 2023 年总书记提出新质生产力概念以来，对其认识不断深化，形成全新的新质生产力理论，这不仅是对马克思主义生产力理论的重大创新，更是推动科技进步与发展的重要动力。加快培育和发展新质生产力，是 “十五五” 时期必须抓住的关键。
总书记强调，新质生产力由技术革命性突破、生产要素创新配置、产业深度转型升级催生，具有高科技、高效能、高质量的重要特征，其实质是劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升，核心标识是全要素生产率大幅提升，本质为先进生产力，是以创新为主导，摆脱传统经济增长方式与生产力发展路径，符合新发展理念的先进生产力形态。
加快培育发展新质生产力，需按照党的二十届三中全会要求，在实施 “十五五” 规划中，加快构建关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新体系，加强新领域、新赛道的制度供给，建立未来产业投入增长机制，完善推动新一代信息技术、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端装备、生物医药、量子科技等战略性产业和未来产业的布局，因地制宜健全发展新质生产力的体制机制，构建与新质生产力相适应的新型生产关系。要进一步健全相关规则和政策，促进各类先进生产要素向新质生产力集聚，大幅提升全要素生产率。鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资，更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本，这些都应在 “十五五” 规划中充分体现。
发展新质生产力，总书记反复强调要处理好破与立、量与质、内与外的关系，坚守发展实体经济，不能忽视或放弃传统产业，同时要因地制宜，避免盲目跟风、急于求成。要充分发挥政府与市场的协同作用，坚持开放创新，避免闭门造车。形成自主可控的产业链供应链，将关键核心技术掌握在自己手中，实现关键科学技术在 “十五五” 时期的攻坚克难，根本在于加快构建支持全面创新的体制机制。要充分发挥教育、科技、人才作为中国式现代化基础性、战略性支撑的作用，在 “十五五” 规划中，全面体现科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，统筹推进教育、科技、人才体制机制的一体化改革，健全新型举国体制，切实提升国家创新体系整体效能，真正实现科技、人才、教育协同发展，实现 “0 - 1” 的突破。其中，人才至关重要，要加快建设国家战略人才力量，将培育国家战略人才力量的政策重心向青年科技人才倾斜，造就规模宏大的青年科技人才队伍。深化人才发展体制机制改革，秉持 “创新不问出身，英雄不论出处” 的理念，实行 “揭榜挂帅”“赛马” 等制度，不论资历、不设门槛，让有真才实学的科技人才得以施展才华。要全方位培养、引进和用好人才，在制度设计中完善体制机制，以识才的慧眼、爱才的诚意、用才的胆识、容才的雅量、聚才的良方，健全集聚人才、发挥人才作用的体制机制，营造人尽其才的政策环境。在 “十五五” 规划中，要充分把握好教育、科技、人才体制机制的完善。
第三，要注重巩固拓展优势，突破瓶颈堵点，补强短板弱项，提高质量和效益。总书记指出，中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。五” 时期经济社会发展，要坚守初心，将造福人民作为根本价值取向，坚持在发展中保障和改善民生，稳步推进共同富裕。到 2035 年基本实现现代化时，全体人民共同富裕要取得实质性进展，这是重要标志，也是体制改革全面提升人民生活品质的重要方面。我们要扎实推进共同富裕进程，这不仅是初心、使命与价值取向，也是各级领导干部践行正确政绩观的重要考核依据。
当前，在 “十四五” 规划即将圆满收官、面向新发展形势科学编制和实施 “十五五” 规划之际，全社会公共服务领域存在明显短板弱项。总书记强调，一方面要加强农业农村建设，推进乡村全面振兴和城乡融合发展，其中仍存在诸多短板，特别是在稳步增加城乡居民收入方面，这是扩大内需的主要制约因素，也是当前的短板弱项。另一方面，要着力解决人民群众的急难愁盼问题，目前社会公共服务尚不完善，存在诸多空缺。在 “十五五” 规划中，应研究推出一批均衡性、可及性强的民生政策措施，确保涉及老百姓的政策举措切实有效。共同富裕是重要标志，当前短板弱项较多，在规划编制中要充分考虑老百姓在就业、住房、收入水平、社会保障、扶贫、医疗、教育等方面的不足，这些问题集中体现在城乡基本公共服务体系的完善、社会保障的公平性及缺项等方面。“十五五” 规划应重点做好这方面的编制工作。
其次是收入分配问题。要继续坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度，在未来五年提高劳动报酬在初次分配中的比重。扩大内需、促进消费的关键在于提高城乡居民，特别是城镇居民的收入水平。未来五年，要切实健全工资合理增长机制，提高低收入群体收入，扩大中等收入群体，完善收入分配体制。在中高收入方面，完善按要素分配政策制度，增加中低收入群体的要素收入，完善再分配机制，加大税收、社保、转移支付等调节力度和精准性。同时，规范财富积累机制，发挥第三次分配作用，鼓励发展慈善事业。未来五年，我国人口老龄化程度将进一步加深，需积极应对，建立完善与老龄化社会相适应的全过程社会保障体系，进一步优化养老金体系的三大支柱，这也是未来五年补短板、强弱项、提高质量效益的战略重点。
三、坚持科学决策、民主决策、依法决策，高质量完成规划编制工作
如何科学编制一套既能体现 “十五五” 发展阶段性要求，又紧扣 2035 年基本实现现代化目标，合理确定基本发展目标和思路的规划，关键在于总书记强调的在编制过程中坚持科学决策、民主决策和依法决策。习近平总书记指出，强调这三种决策方式，就是要将顶层设计与问计于民统一起来，加强调研论证，广泛凝聚共识，特别是要通过多种方式听取人民群众和社会各界的意见，充分发挥人民群众的首创精神。我们应深入思考如何实现科学决策、民主决策和依法决策。五年规划直接体现党和国家的战略意图，其编制质量反映国家的治理能力和水平。回顾从第一个五年规划到第十四个五年规划的历程，我们取得了长足进步，积累了丰富经验，这已成为我国治国理政的重要方式和制度优势的重要体现。我们应汲取这些成功经验。
（一）科学决策
首先是科学决策。总书记强调，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳，其核心在于科学决策。那么，如何做到科学决策？其一，要科学、清醒地判断形势。回顾十四个五年规划，准确判断形势需深刻分析国内国际形势，包括科技变化等阶段性要求，坚持立足国内与全球视野统筹，这是十四个五年规划的重要经验。要统筹国内国际两个大局，坚持问题导向与目标导向统一，中长期目标与短期目标贯通，全面规划与突出重点结合，聚焦突出问题和明显短板，回应人民群众的诉求和期盼，这是基本原则。
在具体编制过程中，要处理好继承与创新的关系，做好与经济社会发展愿景目标的有机衔接，这涉及短期与长期目标的协调。要处理好政府与市场的关系，充分发挥我国制度优势，既要发挥政府 “看得见的手” 的引导作用，更要发挥市场 “看不见的手” 的资源配置作用，实现有效市场与有为政府的紧密结合。其三，处理好开放与自主的关系，更好地统筹国内国际两个大局。其四，处理好发展与安全的关系，有效防范和应对可能影响现代化进程的系统性风险。其五，把握好战略与战术的关系，明确编制原则，这基于对形势的科学清醒判断。
其二，要牢固树立正确的发展理念。总书记一直强调，首先要明确坚持何种发展理念，发展理念具有战略性、纲领性、引领性。发展理念正确，目标任务和政策举措才能合理确定。新发展理念充分体现了习近平经济思想的核心内容，贯穿发展全过程，影响改革各领域。在 “十五五” 规划编制中，贯彻新发展理念为编制高质量规划提供了根本遵循。只有以新发展理念为引领，才能提出具有前瞻性、全局性、基础性、针对性的重大举措。
其三，要坚持系统观念。从过去的 “一五”“五五” 单纯的国民经济发展计划，到 “六五”“七五”“八五”，特别是 “十一五” 开始，从计划转变为规划，更加注重前瞻性与系统性，从单一考虑经济发展转向社会民生、创新、环境保护乃至国家安全。如今，我国已成为世界第二大经济体，日益走近世界舞台中央，发展不仅要考虑国内经济社会的全面发展，涵盖 “五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局，还要考虑我国在国际上的责任与地位。因此，在规划编制中，必须以系统观念为重要原则和基本方法。
其四，要把握好编制的决策程序。我国规划编制已形成完善程序。从历史来看，“一五” 计划由中央政治局组织编制，计划草案由全国人大审议批准；“二五” 至 “五五” 时期，受形势变化影响，五年计划由中央提出编制建议，计划部门制定具体纲要；“七五” 之后恢复中央提出五年规划建议的模式。目前，基本流程为中央提出建议，国务院责成有关部门编制规划纲要，最后由全国人大审查批准并向社会公布实施。“十五五” 规划将继续遵循这一规范有序的程序，广泛征求各方意见。
其五，要解决好中央总体发展规划与地方发展规划的衔接问题。地方应因地制宜、因势利导编制发展规划。党中央负责制定大政方针，确定总体规划战略布局，省及省以下地方要在全国大局中找准定位，结合本地实际与发展比较优势，围绕地方民生需求、市场变化、资源布局，补短板、强弱项，立足区位优势谋划重大规划。关键在于理顺地方规划与国家发展规划的关系，贯彻落实国家总体规划，自觉与国家总体目标保持一致，这是科学决策的重要体现。
（二）民主决策
关于民主决策，总书记明确指出，要将加强顶层设计与问计于民统一起来，鼓励广大人民群众和社会各界为编制五年规划建言献策。从 “十二五” 开始，一个优秀的规划编制过程，就是充分融合社会期盼、民生诉求、群众智慧、专家意见和基层经验的过程。编制部门要深入调查论证，走进人民群众，广泛凝聚共识，通过多种方式听取基层和群众意见，吸收好的创造性经验。回顾 “十四五” 规划编制过程，总书记在两个月内亲自召开多个层面的座谈会，包括企业家、经济社会专家、科学家、基层代表等，充分听取各方对 “十四五” 规划的意见和建议。整个编制过程还通过网络征求意见，当时网民对 “十四五” 规划的建议达 100 多万条，有关方面采纳了 1000 多条建议。文件起草组广泛听取各方意见，反复讨论修改，最终形成十九届五中全会提出的建议稿，经党中央充分讨论后报人大批准。可见，每次五年规划的编制过程，都是广泛凝聚共识的过程，是贯彻全过程人民民主的生动实践，彰显了我国治国理政的独特政策优势。
（三）依法决策
党的二十届三中全会对完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制作出了系统安排，从体制机制层面明确未来规划需具备法律依据，这充分体现了依法决策的重要性。五年规划在国家经济社会发展中发挥着关键的牵引作用。自去年起，国家发展规划法的立法工作被提上日程，旨在进一步完善相关法律规范制度，构建横向协调、纵向贯通的规划法制体系。同时，健全国家级专项规划管理制度，增强其对国家发展规划的支撑作用。地方应依据相应法规，结合实际制定行政区发展规划。
根据三中全会的决定精神，2025年2月10日，李强总理主持召开国务院常务会议，对《中华人民共和国国家发展规划法》草案进行讨论。3月8日，在两会期间，全国人民代表大会常务委员会工作报告指出，今年将围绕健全社会主义市场经济法律制度制定国家规划法。4月18日，十四届全国人大常委会第十二次委员长会议，建议审议国务院关于提请审议国家发展规划法草案的议案。4月27日，在十四届人大常委会第十五次会议上，为规范国家发展规划的制定、保障其有效实施，健全宏观经济治理体系，充分发挥国家发展规划的战略导向作用，国务院提出关于提请审议国家发展规划草案的决议，发改委主任郑栅洁对此进行了详细说明。4月30日，《中华人民共和国国家发展规划法》面向社会公开征求意见，截止日期为5月29日。这部法律将进一步强化国家发展规划的战略导向作用，对国家发展规划的功能定位作出制度性安排，切实落实二十届三中全会的决定精神，为国家发展规划在法治轨道上的科学编制与有效实施提供坚实的制度支撑。
目前，国家规划法草案稿共4章31条，明确规定国家发展规划由国务院依据党中央相关建议组织编制，具体编制工作由国务院负责拟定国家发展规划的主管部门会同国家有关部门承担。草案清晰界定了国家发展规划应涵盖的主要内容，规定了编制国家发展规划需遵循的基本原则和工作要求，明确了国家发展规划的提请审议、批准、公布和调整等程序要求，并对规划实施提出了一系列具体举措。
国家规划法的制定，将我国多年来在十四个五年规划实践中形成的成熟经验，如坚持统筹国内国际、目标导向与问题导向相结合，注重重点规划与短中长期规划的衔接等，纳入了法律体系。这是遵循二十届三中全会改革要求，将实践中的良好做法上升为法律制度的重要举措，充分体现了党的主张与全国人民民主的有机统一，彰显了中国特色社会主义制度的显著优势。这一过程将党领导全国人民推进国家现代化、实现民族复兴伟业的目标和意志，通过法律程序予以固定，将长期实践中形成的，在党中央集中统一领导下，由党中央提出规划建议、国务院编制规划纲要、全国人大审查批准后公布实施的制度安排，以法律形式确定下来，充分体现了依法决策的重要性。国家规划法正式实施后，“十五五”规划将在其指导下全面展开编制工作，这将是国家规划法指导下的第一个五年规划。总书记强调，“十五五”规划编制的成功与否，关键在于能否充分体现科学决策、民主决策、依法决策的过程，这也是贯彻落实全过程人民民主的生动实践，是推进国家治理体系和治理能力现代化的具体体现。
当前，我国正处于科学编制“十五五”规划的关键时期，深入学习领会习近平总书记的重要指示精神具有重要意义。“十五五”规划是我国基本实现社会主义现代化进程中承上启下的关键规划，既是发展的关键时期，也是改革的重要阶段。其实施效果直接关系到2035年我国基本实现现代化目标的达成。在规划的编制、实施及广泛征求意见阶段，各相关部门，尤其是规划编制部门，应深入学习、深刻领会总书记关于编制“十五五”规划的重要指示精神，紧密围绕党的二十大和二十届三中全会作出的改革发展战略部署，科学确定未来五年我国经济社会发展的具体目标、重大任务、重大工程及具体举措，充分调动一切积极因素，凝聚全社会的共识与信心，团结各方力量，锐意进取、埋头苦干，推动我国综合国力和人民生活水平实现新的提升。将五年规划的实施过程转化为推进中国现代化宏伟蓝图逐步实现的生动实践。
小结：
今天，利用两个多小时的时间，与大家共同学习习近平总书记关于编制五年规划的重要指示精神，主要从三个方面展开：一是回顾我国从第一个五年计划到第十四个五年规划在国家经济社会发展中的重大作用及重要启示；二是立足新的发展阶段，准确把握“十五五”规划编制的阶段性要求，合理确定各领域目标，提出切实可行的思路和战略举措，尤其要把握战略重点，抓住关键环节，顺应科技进步新形势，发展新质生产力，构建与之相适应的新型生产关系，补齐短板、强化弱项；三是切实做到科学决策、民主决策、依法决策，认真贯彻落实即将实施的《中华人民共和国国家规划法》，确保“十五五”规划的顺利实施，将美好愿景落实到规划实施的每一个细节和环节中。