谭秋成：中国社会科学院农村发展研究所研究员
各位学员好，今天我们解读《农村基层干部廉洁履行职责规定》。该政策于2011年发布，2025年进行了重新修正。
一、修订背景
（一）时代背景与治理需求
当前已进入新时代，执政党在理念与措施上均有新发展，党的建设尤其是基层党组织建设、基层廉政反腐败治理力度显著增强，这是修订的首要背景。
（二）乡村振兴与资金监管需要
党的十九大提出乡村振兴战略以来，中央及各级地方政府通过财政转移支付，大幅增加了对农业农村生产生活基础设施的投资，以及农村教育、医疗、低保、民政等领域的补助。为确保这些资金能切实提高农业生产水平、改善农民福利，需通过完善廉洁履职规定保障资金使用效率，这是修订的重要动因。
（三）2025年版与2011年版的主要变化
1. 指导思想与目标定位更新
新增“以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循”，明确将全面从严治党向基层延伸的监督体系建设作为目标，旨在为乡村全面振兴提供纪律保障。同时强化政治引领，要求基层干部坚定理想信念、弘扬党的光荣传统、带头践行社会主义核心价值观，在政治理念与作风上有显著提升。
2. 适用范围扩大
结合农村基层治理变化，新增五类人员：
l 驻村第一书记和工作队员；
l 农村集体经济组织的理事会、监事会成员；
l 农村集体经济组织的主要经营管理人员；
l 实行垂直管理单位、派驻机构的工作人员；
l 农村集体经济组织所属的街道社区管理人员。
此次调整实现了对乡镇、行政村、集体经济组织等基层权力主体的全面覆盖。
3. 履行要求具体化
新增四项明确的实践要求：
l 坚持以人民为中心，全面维护群众根本利益，提高为民服务本领，强化务实担当；
l 严守党纪法规，主动接受监督；
l 推动移风易俗，建设文明乡风。
其中，移风易俗与文化建设的强调，体现了对农村精神文明建设的重视。
4. 明确禁止性行为清单，强化小微权力约束
相较于2011年版的原则性规定，2025年版列出三十余条具体禁止性行为，对基层干部权力形成更直接的约束。
5. 监督机制系统升级
构建“党委主体责任+专门机关监督+群众监督”的系统化监督机制，较2011年版更严密。要求县级党委整合监督力量（包括纪委监委、乡镇及村级纪委、集体经济组织理事会与监事会等），重点强化对乡村振兴重点项目、集体“三资”（资金、资产、资源）管理的廉政风险防控，以保障农业农村投资的有效使用。
6. 法规依据与时俱进
除原有法规外，新增《中华人民共和国监察法》（2018年通过）、《中国共产党党内监督条例》等十八大以来的法律法规，使规定更具法治依据。
二、主要内容
该规定共五章31条（含分项条款），核心内容集中在第一至第四章，第五章为附则。
（一）第一章 总则
第一章为总则，共包含五条内容。
第一条明确了制定目的
即为促进农村基层干部廉洁履行职责，加强农村党风廉政建设与反腐败工作，依据《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党党内监督条例》等党内法规，以及《中华人民共和国监察法》等法律制定本规定。党的十八大以来，党内法规与国家法律不断完善更新，为适应新形势，对相关规定进行修订十分必要。
第二条阐明了指导思想与工作目标。
加强农村基层干部廉洁履行职责工作，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，坚持和加强党的全面领导，完善农村权力运行监督机制，推动全面从严治党向基层、向群众身边延伸，为乡村全面振兴提供坚实保障。这其中，涵盖了以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导思想，完善权力运行和监督机制，以及为乡村振兴提供保障等相互关联的要点。良好的党风建设，促使基层干部以人民为中心开展工作，是实现乡村振兴的有力支撑。
第三条明确了农村基层干部所涵盖的群体范围。
其一，包括乡镇党委和政府领导班子成员、人大主席团负责人及乡镇其他工作人员。在乡镇行政架构中，主要由党委、政府、人大等机构组成，政协在乡镇层面通常不设立。
其二，包含实行垂直管理或者双重领导且以上级单位领导为主的单位，以及县级人民政府有关部门派驻乡镇机构的工作人员。这类机构如税务所等垂直管理机构，以及派出所、司法所等双重领导机构。垂直管理机构由上级部门直接管理，如税务机关、部分地区的国家安全机关、市场监管机构（如工商所）、自然资源部门的部分基层机构（如原国土资源所）；双重领导机构则既受县级行政部门管理，又受乡镇政府管理，像乡镇财政所、林业站、计生办（现多转变为健康管理机构，如乡镇卫生院，其院长由县卫健局任命，同时接受乡镇政府管理，在乡村振兴相关工作如防疫、公共卫生事务中需配合乡镇政府工作）。此外，还有县级其他部门的派驻机构，虽与乡镇政府在行政和社会事务方面关联度较低，但在部分乡镇设有窗口。
其三，涉及村一级的人员，包含村党组织领导班子成员、村民委员会成员、村务监督委员会和其他形式的村务监督机构成员、村民小组负责人，以及驻村第一书记和工作队员。
其四，包含农村集体经济组织中的党组织领导班子成员，农村集体经济组织理事会成员、监事会成员或监事、主要经营管理人员。自党的十八大以来，农村集体经济发展受到重视，集体经济管理团队通常称为理事会，负责监管的为监事会，其中包括会计等具体经营管理人员。
其五，涵盖其他从事乡镇和村级事务管理，但未被前述四类涵盖的人员。本规定全面覆盖了从乡镇到村、村民小组，以及村集体组织的相关人员，同时将垂直管理、双重领导的基层干部纳入其中，确保规定适用对象的全面性。
第四条明确了基层干部廉洁履行职责应做到的四点要求。
一是坚定理想信念，秉持以人民为中心的理念，切实实现好、维护好、发展好群众的根本利益，这是最为根本的一点。
二是弘扬党的光荣传统和优良作风，求真务实、勇于担当，提升为民服务的本领。
三是严格遵守党章党规党纪以及法律法规，保持廉洁清正，规范履行职责，自觉接受监督。
四是带头践行社会主义核心价值观，推动新时代农村精神文明建设，积极推进移风易俗，建设文明乡风。
在这四点要求中，前三点备受关注，而第四点同样不容忽视。从古至今，历代政府都重视文化与精神文明建设，在当下，党和政府通过中央一号文件等多种政策文件，持续关注农村政治文明建设、社会主义核心价值观践行以及移风易俗工作。例如，针对高价彩礼、赌博等不良现象进行治理，这些工作对于农村社会的安定团结与发展具有重要的潜移默化作用。
第五条明确了各级党委的主体责任。
各级党委，尤其是县级党委，承担农村基层全面从严治党的主体责任，党的工作部门肩负具体责任，需将促进农村基层干部廉洁履行职责作为重要工作抓紧抓实，整合监督力量，形成工作合力。各级纪检监察机关，特别是县级纪检监察机关，应协助同级党委加强对农村基层干部廉洁履行职责情况的监督检查，持续整治侵害群众利益的不正之风和腐败问题。各级人民政府及其有关部门，特别是县级人民政府及其有关部门，需依据职能职责，强化管理监督，促使农村基层干部自觉廉洁履行职责。强调这一点，是因为在乡村振兴过程中，中央及地方政府投入大量资金，这些资金通过各部门下拨，如农业农村局、卫健局、发改局、民政局等部门。各部门不仅要明确资金投向与任务，更有责任确保资金切实落实到位。
（二）第二章 廉洁履行职责行为规范（共8条，即禁止性行为清单）
第六条：禁止侵占挪用强农惠农富农补贴资金
严禁通过虚报冒领套取、截留、挪用等方式侵占补贴资金。2025年强农惠农富农补贴包括：耕地地力保护补贴、农机购置与应用补贴、小麦“一喷三防”补贴、大豆玉米带状复合种植补贴、玉米大豆及稻谷生产补贴、耕作轮作和休耕补贴、智慧化服务补贴、草原禁牧补助与草畜平衡奖励、农业保险补贴等。此类资金直接关系农业发展，被列为首要禁止侵占对象。
第七条：禁止在农村集体“三资”管理中擅权妄为、谋取私利
包含8项禁止行为：
- 设立小金库，隐瞒、截留、坐支集体收益，虚列支出，违规出售集体资金，或以借款、垫资等名义长期拖欠或变相占有集体资金（“坐支”指收入未入账直接用于支出，易导致账目混乱）；
- 在集体资产清查中瞒报、漏报、低价处理或无偿占有资产，利用集体资产为他人担保；
- 违法违规发包集体土地、调整收回农户承包地，强迫或阻碍土地承包经营权互换、转让及流转，擅自截留流转收益；
- 违法违规办理宅基地申请使用，强制流转或违法收回宅基地，以退出宅基地作为农民进城落户条件，强制村民搬迁；
- 侵占、挪用集体经营性建设用地出租费用；
- 侵占、挪用征地补偿费用及其他相关费用；
- 违法违规征占、侵占、以租代征集体土地及森林、草原、荒地、滩涂等资源，或对相关违法违规行为监督不力；
- 其他在集体“三资”管理中谋私的行为。
第八条：禁止在乡村建设项目中弄虚作假、损公肥私
乡村建设项目涵盖高标准农田建设、人居环境整治、农村公共设施建设、生态环境修复、农村富民产业等，多使用财政资金，禁止行为包括：
- 虚假招标、与投标人串通招标、违规不招标或规避招标；
- 违规干预插手工程项目，违规承揽本人管辖范围内项目，或利用职权帮助亲属及特定关系人承揽项目。
第九条：禁止在乡村社会管理和公共事务中滥用职权、徇私舞弊
涉及6类行为：
- 在农村公共服务岗位聘用、民政救助（如低保、危房改造、残疾评定、低收入人口认定）、救灾资金分配中优亲厚友、有失公平（即“人情保”）；
- 故意拖欠、克扣村民劳务费，延迟拨付救灾救济补贴、资金及物资；
- 超范围、超标准向村民筹资筹劳、摊派费用，或向家庭农场、合作社、企业乱收费、乱摊派（需遵循“一事一议”原则）；
- 以“辛苦费”“好处费”等名义向村民及相关经营主体收费，或低价租用、以借为名占用其财物； - 在行政执法中滥用裁量权、谋取私利；
- 在购买农村人居环境、养老托育等村务服务中谋取私利；
- 其他在乡村事务管理与公共服务中滥用职权、徇私违规的行为。
第十条 禁止在村级组织选举中拉票贿选、破坏选举
明确5项禁止行为：
- 违反规定程序组织、参与选举，或伪造选票、虚报票数、篡改选举结果。村级组织负责人选举需遵循严格程序，候选人需经村党组织提名、乡镇党委审核、县级组织部门批准备案后，方可进入选举环节。
- 采取暴力、威胁、欺骗、贿赂、拉拢等手段，妨碍村民依法行使选举权和被选举权。
- 利用黑恶势力、宗族势力、宗教势力干扰、操纵、破坏选举。
- 诬告陷害、造谣抹黑选举候选人。
- 组织群众进行拉票贿选等破坏选举的行为。
第十一条 禁止搞形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风
包含8项禁止行为：
- 搞劳民伤财的行政工程、政绩工程。
- 落实政策措施和任务时搞“一刀切”、机械执行、层层加码、过度留痕，加重群众负担。
- 搞强迫命令，干涉农民依法自主安排生产经营项目，强迫农民购买指定生产资料或按指定渠道销售产品。
- 对待村民态度恶劣、故意刁难，阻碍或干扰村民依法反映问题、表达诉求，对涉及村民生产生活切身利益的问题不按政策或规定解决。
- 要求村民、家庭农场、农民专业合作社、企业等报销应由个人承担的吃喝、出差等费用。
- 大操大办婚丧喜庆事宜并借机敛财。
- 生活奢靡、铺张浪费、贪图享受、追求低级趣味，或助长高额彩礼、人情攀比等不良风气。
- 其他形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风行为。
第十二条 禁止在农村事务监督中欺上瞒下、逃避监督
明确6项禁止行为：
- 不按规定实行民主理财，或伪造、变造、隐匿、销毁财务会计资料。
- 以各种形式拒绝、逃避、干扰信息公开，或进行虚假公开。
- 采取暴力、威胁、欺骗、贿赂、拉拢等手段，妨碍村民或村民代表依法行使质询权、罢免权。
- 阻挠、干扰有关机关、部门、单位依法依纪进行监督或案件查处。
- 以威胁、恐吓等不正当手段打击报复村务监督机构成员。
- 在其他农村事务中欺上瞒下、逃避监督的行为。
第十三条 禁止扰乱社会管理秩序
明确4项禁止行为：
- 与黑恶势力勾结，把持基层政权、欺压群众、垄断集体资源，或在农贸市场、乡镇集市等流通领域欺行霸市、强迫交易、违规收费。
- 组织、参与宗教宗派纷争。
- 开展非法宗教活动，或利用宗教干预农村公共事务。
- 组织、参与聚众赌博，或为赌博活动提供便利。
（三）第三章 管理监督
第十四条 干部选育管用
各级党委需做好农村基层干部的选拔、培育、管理、使用工作，严把政治关、品行关、能力关、作风关、廉洁关，强化管理监督。重点关注乡镇党委书记、乡镇长，村党组织书记、村委会主任及农村集体经济组织理事长（实行“一肩挑”的岗位需由村党组织书记兼任村委会主任）。通过党校、干部管理学院等机构，对基层干部开展常态化教育培训。
第十五条 村级重大事项决策与财务监管
- 村级重大事项实行“四议两公开”制度，即村党组织提议、村“两委”会议商议、党员大会审议、村民会议或村民代表会议决议，决议内容公开、实施结果公开。
- 村民委员会财务收支需经村党组织书记、村民委员会主任、村务监督机构主要负责人联审联签；实行“一肩挑”的村，需增加1名村“两委”其他成员参与联审联签。
- 村级财务收支可按规定委托代理记账；村级工程建设项目需根据范围和规模标准依法招标，乡镇党委和政府需加强指导。
第十六条 村务公开
村党组织、村民委员会、村集体经济组织需通过公开栏、数字电视、移动互联网应用程序等渠道，及时公开党务、财务信息，重点公开强农惠农富农补助资金发放、农村集体“三资”管理、乡村建设项目管理等事项，确保公开内容完整、全面、准确、详实，并接受村民查询。县级党委政府需制定公开目录，规范公开内容、时间、程序和形式，督促村级组织依法依规公开。
第十七条 基层监督信息化建设
各级党委和政府需加强基层监督信息化建设，结合实际建立或运用信息化平台，对基层公共权力运行、农村集体“三资”管理进行监督，畅通检举举报渠道。集体经济较发达地区可建立数字化平台，其他地区可通过微信等平台公开信息。
第十八条 重大事项备案
村级重大事项决策、重大项目安排、大额资金使用需按规定及时向乡镇党委和政府备案，尤其适用于集体经济实力较强的村庄。
第十九条 县级党委巡察
县级党委需按规定对所辖乡镇、村党组织开展巡察，实现一届任期内巡察全覆盖。
第二十条 纪检监察监督
- 纪检监察机关需强化对党组织落实农村基层干部廉洁履行职责工作的监督检查，加大对不廉洁行为的查处力度，深化以案促改。
- 县级纪委监委可通过提级监督、片区协作、交叉监督等方式整合基层纪检监察力量（如A乡镇纪委监督B乡镇，B乡镇纪委监督C乡镇）；乡镇纪检监察机构需指导村纪检工作，定期听取村纪委书记汇报，支持其履行监督职能，必要时组织村纪委书记开展联合监督。
- 对经济体量大、工程项目多、廉政风险高的村，可按规定选派干部担任村纪委书记。
第二十一条 部门协作与审计监督
- 农业农村、发展改革、财政、民政、自然资源、生态环境、住房建设、交通运输、水利等部门需履行涉农工作职责，加强协作配合和系统内业务指导。
- 县级农业农村主管部门、乡镇人民政府等单位需定期对农村集体经济组织进行审计，乡镇有关部门负责组织对村党组织书记、村委会主任的任职和离职经济责任审计，发现问题线索及时移交纪检监察机关。
第二十二条 财政资金监督
审计机关需依法对村民委员会、农村集体经济组织接受和使用财政资金的真实性、合法性、效益性进行监督，发现基层干部廉洁履职问题线索及时移交纪检监察机关。
第二十三条 印章管理与监督衔接
- 村党组织、村委会、集体经济组织需建立健全印章保管、使用、登记备案制度，规范印章使用。
- 村务监督机构需依法履行监督职责，加强对惠农政策落实、财务管理、工程建设、村务决策与公开、农村精神文明建设等事项的监督，与村纪检工作有效衔接。
- 农村集体经济组织的监事会或监事需按法律和章程，监督理事会执行成员大会或代表大会决议、集体财产经营管理及财务状况；集体经济组织成员、经营管理人员需接受监事会和成员监督。
- 农村包村干部、驻村第一书记和工作队员需加强对村级重大事务决策的把关，督促应公开事项及时公开。
（四）第四章 责任追究
第二十四条 处理方式
基层干部违反本规定的，有关党组织、单位和纪检监察机关需按管理权限，根据行为性质和情节轻重，依规依纪依法给予谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、组织处理或党纪政务处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
- 对违反规定的村民委员会成员，需按《村民委员会组织法》终止其职务或予以罢免。
- 对违反规定的农村集体经济组织理事会成员、监事会成员、监事或主要经营管理人员，需按《中华人民共和国农村集体经济组织法》予以罢免或解聘。
- 村党组织领导班子成员因违反规定被责令辞职、免职的，1年内不得担任村党组织领导班子成员。
- 党委和政府及工作部门领导干部在农村基层干部廉洁履职工作中不履行或不正确履行职责，造成严重损害或不良影响的，依规依纪依法问责。
第二十五条 严重违纪处理
农村基层干部严重违反中央八项规定及其实施细则，或因严重违纪违法被立案审查、开除党籍、开除公职，或因严重失职失责被问责的，需公开通报。
第二十六条 利益纠正
农村基层干部因违反本规定获得不正当经济利益的，需依规依纪依法予以没收、追缴或责令退赔；给国家、集体或村民造成经济损失的，需按规定承担赔偿责任；通过不正当手段获得的职务、职级、资格等其他利益，需按规定予以纠正。
第二十七条 待遇扣减
村党组织领导班子成员和村民委员会成员违反本规定受到处理的，县级党委政府可按有关规定减发或扣发其补贴、报酬或奖金。
第二十八条 责任豁免与问责规范
- 农村基层干部履行职责行为虽造成损失或后果，但非因故意、过失或不可抗力导致的，不予追究责任。
- 纪检监察机关需建立健全重点领域、重点问题问责案件提级审核制度，防范和纠正对农村基层干部问责泛化、简单化问题。
- 对基层干部的诬告、错告，如需澄清的，有关党组织、单位和纪检监察机关需按规定予以澄清。
第二十九条 跟踪回访
党组织需对受到处理的农村基层干部进行跟踪回访，了解其思想动态和工作状况，教育引导其认识并改正错误，鼓励其放下包袱、积极工作。
（五）第五章 附则
第三十条 解释与施行
- 本规定由中央纪委国家监委负责解释。
- 本规定自发布之日（2025年3月）起施行，2011年版《农村基层干部廉洁履行职责规定》同时废止。